Rede von Innenminister Dr. Fritz Behrens zum Gesetzentwurf der Landesregierung "Zweites Gesetz zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in Nordrhein-Westfalen (Zweites Modernisierungsgesetz - 2. ModernG NRW)" (1. Lesung) Plenarsitzung des nordrhein-westfälischen Landtags, Düsseldorf, am 30.09.1999

(- es gilt das gesprochene Wort -)

Herr Präsident, meine Damen und Herren!

Weniger als vier Monate nach Verabschiedung des ersten Verwaltungsreformpaketes legt Ihnen die Landesregierung heute den Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in Nordrhein-Westfalen vor; ein Vorhaben, das nur durch die außergewöhnliche Kraftanstrengung all derjenigen gelang, die an der Vorbereitung beteiligt waren. Die Landesregierung hält damit erneut ihr Versprechen: Sie setzt die vom Ministerpräsidenten in seiner Regierungserklärung angekündigte Verwaltungsreform durch weitere umfangreiche Maßnahmen noch in dieser Legislaturperiode fort.

Die Zielrichtung ist eindeutig:

Zeitgemäße leistungsfähige Verwaltungsstrukturen sollen die Position unseres Landes im internationalen Standortwettbewerb stärken und im zusammenwachsenden Europa die Handlungsspielräume der Regionen des Landes festigen und ausbauen.

Durch einen gestrafften und übersichtlichen Verwaltungsaufbau, die Verlagerung von Aufgaben möglichst auf die örtliche Verwaltungsebene und die Trennung staatlicher und kommunaler Aufgaben soll die Qualität des Verwaltungshandelns verbessert, sollen Verfahren beschleunigt, soll Bürokratie reduziert und vereinfacht werden. Der Landeshaushalt soll mittelfristig von Kosten entlastet und so die politische Gestaltungsfähigkeit gesichert werden.

Mit der Einhaltung des Terminfahrplans schafft die Landesregierung die Voraussetzungen, dass der Gesetzentwurf im Frühjahr nächsten Jahres verabschiedet werden kann, auch wenn parallel zum Gesetzgebungsverfahren des Landtags noch bundesrechtliche Vorschriften geändert und Gespräche mit den Beteiligten und Betroffenen, besonders mit den Gewerkschaften, geführt werden müssen.

Ich sage mit vollem Ernst:

Wenn wir nicht den Versuch unternehmen, noch in dieser Legislaturperiode einen weiteren Modernisierungsschub auszulösen, werden noch Jahre ins Land gehen, ehe es zu den erforderlichen Veränderungen kommt. Nach der umfangreichen Sachdiskussion, die wir mit den Beteiligten geführt haben, müssen am Ende auch Entscheidungen zur Realisierung stehen.

Meine Damen und Herren,

das Zweite Artikelgesetz ist wesentlich umfangreicher als sein Vorgänger. Es besteht aus insgesamt 40 Einzelgesetzen und Verordnungen. Sein erster inhaltlicher Schwerpunkt ist die Reform der staatlichen Verwaltung, die auf der Ebene der Ober- und Mittelbehörden wesentlich gestrafft werden soll. Das Mitspracherecht der Kommunen in regionalen Belangen soll durch die Regionalräte deutlich verstärkt werden. Die beiden Landschaftsverbände sollen künftig ihre Aufgaben als Kommunalverbände wahrnehmen. Die Straßenbauverwaltung soll in die staatliche Verantwortung des Landes übernommen werden. Für das Ruhrgebiet macht die Landesregierung das Angebot eines Verbandes Agentur Ruhr, der den Kommunen helfen soll, zukunftsweisende Programme zu initiieren und zu entwickeln. Im Hinblick auf diese neuen Zielvorstellungen soll der Kommunalverband Ruhrgebiet aufgelöst werden.

Lassen Sie mich auf die gerade genannten Schwerpunkte näher eingehen:

Mit der Integration zahlreicher Behörden auf der staatlichen Mittelebene hat sich die Landesregierung für ein rein staatliches Reformmodell entschieden. Die Vorstellung, regionale kommunale Aufgaben und staatliche Aufgaben auf dieser Ebene unter dem Dach einer Regionalverwaltung zusammenzufassen, hat uns lange beschäftigt. Sie wissen, dass ich selbst ein solches Modell für wünschenswert gehalten habe. Zwar scheidet eine Vermischung kommunaler und staatlicher Aufgaben wegen der unterschiedlichen demokratischen Legitimation ohnehin aus, aber auch bei klarer rechtlicher Trennung beider Aufgabenbereiche konnten die Bedenken der kommunalen Seite gegen eine Behörde mit eindeutigem staatlichen Schwerpunkt nicht überwunden werden.

Unter diesen Voraussetzungen sind die fünf Staatlichen Regionaldirektionen mit Sitz in Arnsberg, Detmold, Düsseldorf, Köln und Münster Kernstück der Neuorganisation der staatlichen Behörden. Sie führen nicht nur die Funktion der heutigen Bezirksregierungen fort, sondern übernehmen auch die Aufgaben der Versorgungs-, der Berg- und der Agrarordnungsverwaltung. Auch das Geologische Landesamt, das Landesversicherungsamt und das Landesamt für Ausbildungsförderung als Landesoberbehörden werden in die Staatliche Regionaldirektion integriert. Insgesamt sind dies 31 Behörden mit rund 5 000 Stellen.

Die Bündelung unterschiedlicher Verwaltungen – auch Sonderverwaltungen - in einer Behörde ist zwar kein neues, aber nach wie vor das effizienteste Organisationsprinzip der öffentlichen Verwaltung. Es schafft Transparenz in der Behördenlandschaft, sichert einen einheitlichen Verwaltungsvollzug, beschleunigt Verfahren, senkt die Kosten und ermöglicht Modernisierungskonzepte aus einem Guss.

Der Gesetzentwurf realisiert neue behördenübergreifende Aspekte, die über eine auf die einzelne Behörde bezogene Sicht hinausgehen. Insofern besteht auch kein Widerspruch zu den Ergebnissen der vom "Arbeitsstab Aufgabenkritik" beim Finanzministerium durchgeführten Organisationsuntersuchungen, weil sich diese weitgehend auf die jeweils untersuchte Einzelbehörde konzentrierten.

Bezüglich der Versorgungsverwaltung und der Agrarordnungsverwaltung müssen allerdings noch rechtzeitig bundesrechtliche Hindernisse aus dem Wege geräumt werden. Stichworte hierfür sind: Entwurf eines Zweiten Zuständigkeitslockerungsgesetzes bezüglich der Versorgungsverwaltung und Bundesratsinitiative des Landes zur Änderung des Flurbereinigungsgesetzes noch in dieser Woche. Die Landesregierung wird alle ihr zur Verfügung stehenden Einflussmöglichkeiten in diesem Sinne nutzen.

Die Landesregierung spricht sich für eine deutliche Aufwertung der bisherigen Bezirksplanungsräte bei den Staatlichen Regionaldirektionen aus. Stärker als bisher sollen sie in der Gestalt der Regionalräte das Bindeglied zwischen den Interessen der Landesentwicklung einerseits und den besonderen Interessen der Kommunen andererseits sein. Über die Regionalplanung hinaus, werden die Kommunen im Regionalrat künftig bei allen regional bedeutsamen Entwicklungen und strukturwirksamen Planungen (einschl. Verkehrsinfrastrukturplanung) und Förderungsprogrammen des Landes in ihrem Bezirk ihren Einfluss geltend machen können.

Als überörtliche kommunale Aufgabenträger werden der Kommunalverband Westfalen-Lippe und der Kommunalverband Rheinland künftig diejenigen kommunalen Aufgaben fortführen, die derzeit nicht auf die Ebene der Kreise und kreisfreien Städte verlagert werden können. Insbesondere gilt dies für den Bereich der Kinder- und Jugendhilfe, die Hauptfürsorgestellen und die Psychiatrie. Zahlreiche soziale Aufgaben werden dagegen im Konsens der kommunalen Familie nach unten verlagert, wie beispielsweise die Hilfe zur Pflege, das Pflegewohngeld, die Heimaufsicht über Einrichtungen der Eingliederungshilfe oder das Blindengeld. Auf Antrag können auch Sonderschulen für Körperbehinderte in die Trägerschaft des jeweiligen Kreises bzw. der jeweiligen kreisfreien Stadt übergehen. Insgesamt werden so Zuständigkeiten mit einem Volumen von rund 2,5 Milliarden DM – das sind 25% des Haushalts der beiden Landschaftsverbände – auf die Kreise und kreisfreien Städte delegiert.

Von den Landschaftsverbänden vollständig in die staatliche Verantwortung übernommen wird der Bereich der Straßenbauverwaltung, mit rund 7 000 Beschäftigten und einem Haushaltsvolumen von mehr als 1,1 Milliarden DM einer der größten Aufgabenbereiche der jetzigen Landschaftsverbände. Damit wird der mit der Verwaltungsneuordnung bezweckten klaren Trennung von staatlichen und kommunalen Aufgaben Rechnung getragen. Die verkehrliche Versorgung über den Wirkungsbereich kommunaler Raumeinheiten hinaus ist - wie schon in allen anderen Bundesländern - eine staatliche Aufgabe der Daseinsvorsorge. Die vorgesehene Zentralisierung der gesamten Straßenbauverwaltung bei zwei Staatliche Regionaldirektionen – Köln und Münster – folgt dem überwiegend großräumigen Charakter der Planung und des zu verwaltenden Straßennetzes. Der Gesetzentwurf greift wegen dieser Zusammenhänge den Gedanken eines sogenannten Trennsystems (Planung -staatl., operativer Straßenbau - kommunal) nicht auf. Auch die Aufteilung nur der Straßenplanung auf alle fünf Regionaldirektionen würde zu einer Vielzahl neuer Schnittstellen führen und wäre geeignet, die Funktionsfähigkeit der Straßenbauverwaltung in Nordrhein-Westfalen in Frage zu stellen. Eine Änderung ist jedoch für das Planfeststellungsverfahren bezüglich Landes- und Kreisstraßen vorgesehen. Solche Planfeststellungsverfahren soll künftig jede Regionaldirektion für ihren Bezirk durchführen. Dies macht auch Sinn, weil die Bezirksregierungen schon heute für das dem Planfeststellungsverfahren vorausgehende Anhörverfahren zuständig sind.

Die Landesregierung ist gewillt, eine Verständigung mit den Kommunen über die finanziellen Auswirkungen dieser Aufgabenverlagerung zu erreichen. Dies ist den Kommunen zugesagt. Sie wissen aus den Gesprächen mit dem FM/MWMTV und mir, dass diese Gespräche abschließend erst dann geführt werden können, wenn eine Gesamtschau aller finanzbedeutsamer Entscheidungen möglich ist, also spätestens im Rahmen des parlamentarischen Beratungsverfahrens zum GFG 2001.

Für mich steht das Versprechen der Landesregierung, den Übergang für beide Seiten kostenneutral zu gestalten. Es darf und es soll keine Gewinner und keine Verlierer geben.

Die personalrechtlichen Folgen der Aufgabenverlagerungen im Straßenbau sind rein vorsorglich in den Gesetzentwurf (Artikel 28) aufgenommen. Dieser Regelung bedarf es nicht, wenn – wie von der Landesregierung beabsichtigt – eine tarifvertragliche Überleitungsvereinbarung mit den für den öffentlichen Dienst zuständigen Gewerkschaften zustande kommt.

Einen weiteren Schwerpunkt des Gesetzentwurfs bildet die Verwaltungsgliederung für das Ruhrgebiet. Dabei geht es um die Organisation kommunaler Aufgaben mit überörtlicher Bedeutung und nicht um die Aufgabengliederung staatlicher Behördenzuständigkeiten.

Der Gesetzentwurf sieht dazu die Errichtung einer Agentur Ruhr in der Form des kommunalen Zweckverbandes vor, bei gleichzeitiger Auflösung des Kommunalverbandes Ruhrgebiet. Die Agentur Ruhr soll sich der kommunalen Aufgaben mit überörtlicher Bedeutung im Ruhrgebiet annehmen und dort anknüpfen, wo die so überaus erfolgreiche Internationale Bauausstellung Zeichen gesetzt hat.

Der Katalog der Aufgaben der Agentur Ruhr reicht von der Sicherung der Grünflächen im Ruhrgebiet bis hin zur Erarbeitung von Tourismuskonzepten. Herausragende Bedeutung kommt der Entwicklung und Durchführung regional bedeutsamer Projekte der Strukturpolitik und Beschäftigungspolitik zu.

Selbstverantwortung in der Sache und Selbstverwaltung in der Organisation bezeichnen die Möglichkeiten der Agentur Ruhr. Die Organisation der Agentur ist so angelegt, dass Raum bleibt für einen selbstbestimmten Entscheidungsprozess. Es ist Sache der Agentur Ruhr und ihrer Mitgliedskörperschaften, darüber zu entscheiden, in welcher Weise sie z. B. Vertreter der Gewerkschaften, der Arbeitgeber, der Vereine oder des Sports in ihre Beratungen einbeziehen wollen.

Der Gesetzentwurf sieht dazu neben der Verbandsversammlung als Vertretungsorgan der Mitgliedskommunen die Einrichtung eines Beirates vor. Seine Zusammensetzung und die Berufung in den Beirat ist Sache der Mitgliedskörperschaften in der Agentur Ruhr. Der Gesetzentwurf macht den Kommunen dazu keinerlei verpflichtende Vorgaben. Das gilt auch für die Arbeit der Agentur. Der Gesetzentwurf beschreibt nur wenige unverzichtbare Zuständigkeiten, z. B. für die Verbandsversammlung als dem wichtigsten Organ der Agentur. Im übrigen ist es Sache der Mitgliedskörperschaften, die Entscheidungsbildung in der Agentur Ruhr nach dem Vorbild der Kommunalverfassung selbstverantwortlich zu organisieren.

Das Prinzip der Freiwilligkeit in kommunaler Selbstverantwortung gilt auch und gerade für die Mitgliedschaft in der Agentur Ruhr. Die Errichtung der Agentur Ruhr war immer ein Angebot der Landesregierung. Der Gesetzentwurf konkretisiert dieses Angebot. Es war, ist und bleibt Sache der Ruhrgebietskommunen, davon Gebrauch zu machen. Jede einzelne Kommune wird im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens Gelegenheit erhalten, sich für oder gegen die Mitgliedschaft in der Agentur zu entscheiden.

Der Gesetzentwurf legt auch fest: Die Verbandsversammlung ist das entscheidende Organ der Agentur Ruhr und räumt damit Vorbehalte der Revierkommunen aus.

Die Sorge der Ruhrgebietsgemeinden um ihre finanzielle Situation habe ich immer ernst genommen. Ich habe deshalb auch Verständnis für ihre Forderung, die Errichtung der Agentur Ruhr dürfe nicht zu finanziellen Mehrbelastungen der Ruhrgebietsstädte führen. Andererseits stand und steht fest: Die Landesregierung will die Entwicklung im Revier durch zusätzliche finanzielle Hilfen fördern. Spätestens seit dem Gutachten von Roland Berger dürfte deutlich sein, dass die Errichtung der Agentur Ruhr und die Auflösung des Kommunalverbandes Ruhrgebiet für die Ruhrgebietsgemeinden kostenneutral sein wird. Auch Hochrechnungen, wie sie dieser Tage vom KVR erneut vorgelegt worden sind, vermögen daran nichts zu ändern. Wie immer man die Sache auch drehen oder wenden will, eine Agentur Ruhr wird bis 2004 jährlich ca. 80 Mio. DM an Landeshilfe erhalten, das sind insgesamt 320 Mio. DM. Nimmt man die ebenfalls zugesagte Starthilfe von 30 Mio. DM hinzu, dann kann die Agentur mit einer Landesförderung von 350 Mio. DM in vier Jahren rechnen. Das ist, und daran vermögen alle Rechenkünste nichts zu ändern, ein Mehr an Landeshilfe und keine zusätzliche Belastung der Kommunen im Ruhrgebiet.

Meine Damen und Herren,

mit diesen Ausführungen möchte ich es zunächst bewenden lassen. Die Landesregierung hat ihre Vorschläge auf den Tisch gelegt; an Ihnen liegt es nun, die Entscheidungen herbeizuführen.